【案情】  1990年1月1日，番禺县鱼窝头镇天益村村民黎德胜与该镇太石村经济合作社签订《土地出租合同书》，租地面积7 688亩。黎一次性付给出租者115935元。在未办任何用地报批手续的情况下，黎便在上述土地上动工建住宅，经多次制止仍不停工。至1990年10月，建成两幢住宅楼及附属设施。经测量，共围占土地面积4969平方米(折合7 454亩)。

　　1991年3月11日，番禺县国土局依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，对黎德胜非法占地建住宅作出行政处罚：

　　l、责令黎德胜退还非法占用的土地。

　　2、没收黎德胜在非法占地上建筑的整座住宅(包括围墙内的两幢楼房、厨房、凉亭、门卫房、车房、泳池、人造假山、篮球场、护楼水渠等)，住宅建筑物、构筑物上的装饰、衬物亦在没收之列，上缴国库。

　　1991年3月23日，黎德胜不服番禺县国土局的处罚决定，向番禺县人民法院起诉。

【审判】  番禺县人民法院经开庭公开审理，认为原告黎德胜未经政府和土地管理有关行政机关批准，擅自在属于耕地以及水利堤基上建住宅，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条和《广东省土地管理实施办法》第二十条、第二十一条的规定，非法占用土地的违法行为，依法应予处罚。被告番禺县国土局依职权对原告的违法行为而作出的处罚决定是合法的，处罚决定认定事实清楚，证据充分确实，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，于1991年9月18扫作出一审判决：维持被告番禺县国土局的行政处罚决定。宣判后，黎德胜不服，以其是有偿使用土地，是合法的，以及被告番禺县国土局的处罚畸重，显失公正为理由，向广州市中级人民法院提出上诉。

    　广州市中级法院经审理认为：上诉人黎德胜未经批准非法大量占用土地建住宅，虽经有关人员阻止，仍继续施工，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。被上诉人对上诉人的违法事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚决定亦符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定，处罚并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。根据行政诉讼法第六十一条第(一)项的规定，该院于1991年11月17日作出二审判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】  本案是一宗成功的土地行政诉讼案件，但有两个问题值得研究：  

　　 l、定性和违法主体问题。一宗土地案有时涉及几个违法行为和主体，凋查和处理相当复杂。本案紧紧抓住黎德胜菲法占地建住宅这个事实调查处理，违法主体单一，调查取证和处罚就比较好操作。如果定性为“买卖或非法转让土地”，违法主体就不是单一的了，处罚的事项也不同，调查取证和处理的难度也会增大。所以，涉及几个当事人的土地案件可一并处罚，也可抓住一个主要违法主体作出处罚决定，而对其他违法当事人可作另案处理。

　　2、适用法律问题。本案仅依据当时《土地管理法》第四十五条规定作出处罚决定，按本条规定黎德胜在非法占地建的附属设施就不在没收之内，而当时的《土地管理法实施条例》第三十六条的规定就包括了没收“其他设施”。该条例是《土地管理法》的配套法规，也是行政处罚的依据。但处罚决定中没有引用该条款，处罚依据欠缺。所以，本案应根据《土地管理法》第四十五条、《土地管理法实施条例》第三十六条作出处罚决定，这样所作的处罚事项才有充分的依据。